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      主辦: 國家無(wú)線(xiàn)電監測中心國家無(wú)線(xiàn)電頻譜管理中心
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      《民法典》第252條“無(wú)線(xiàn)電頻譜資源屬于國家所有”的法理分析

      ——寫(xiě)在《民法典》頒布一周年之際

      【字體: 2021年06月02日 13:50 來(lái)源:國家無(wú)線(xiàn)電監測中心 作者:王文娟

      2020年5月28日,十三屆全國人大三次會(huì )議表決通過(guò)了《中華人民共和國民法典》,宣告中國“民法典時(shí)代”正式到來(lái)?!睹穹ǖ洹肥切轮袊谝徊恳苑ǖ涿姆?,開(kāi)創(chuàng )了我國法典編纂立法的先河?!睹穹ǖ洹饭?編1260條,在第二編“物權”第252條中規定:“無(wú)線(xiàn)電頻譜資源屬于國家所有?!睙o(wú)線(xiàn)電頻譜資源是國家重要的戰略稀缺資源,是推動(dòng)信息化發(fā)展的重要載體。在《民法典》頒布一周年之際,筆者從學(xué)術(shù)探討的角度闡述第252條有關(guān)內涵,分析無(wú)線(xiàn)電頻譜資源屬于非傳統自然資源的法律屬性、國家所有權的內涵等,以期更好的學(xué)懂弄通《民法典》,充分發(fā)揮《民法典》在無(wú)線(xiàn)電管理領(lǐng)域的法治引領(lǐng)作用,夯實(shí)我國無(wú)線(xiàn)電立法基礎理論,進(jìn)一步推動(dòng)頻譜資源立法工作。

      無(wú)線(xiàn)電頻譜資源屬于非傳統自然資源

      無(wú)線(xiàn)電頻譜資源的含義

      無(wú)線(xiàn)電頻譜資源是由“無(wú)線(xiàn)電”、“頻譜”、“資源”三個(gè)概念組合而成,需要先逐個(gè)剖析這三個(gè)子概念?!吨腥A人民共和國無(wú)線(xiàn)電頻率劃分規定》第1章中“無(wú)線(xiàn)電”是指無(wú)線(xiàn)電波使用的通稱(chēng)?!掇o?!返?版(2009年版)中“頻譜”是指任何復雜振動(dòng)分解為許多不同振幅和不同頻率的“諧振動(dòng)”時(shí),這些諧振動(dòng)的振幅按頻率排列的圖形;“資源”是指生產(chǎn)資料或生活資料等的來(lái)源。關(guān)于“無(wú)線(xiàn)電頻譜”的定義,《中國軍事通信百科全書(shū)無(wú)線(xiàn)電管理分冊》指出,無(wú)線(xiàn)電頻譜是無(wú)線(xiàn)電波的全部頻率范圍內,電磁頻譜中3000GHz以下的部分。國內學(xué)者一般認為:無(wú)線(xiàn)電頻譜是無(wú)線(xiàn)電頻率排列起來(lái)所形成的集合(組合/統稱(chēng))。

      為了更準確的理解無(wú)線(xiàn)電頻譜的定義,需要對無(wú)線(xiàn)電頻譜的本質(zhì)進(jìn)行剖析。無(wú)線(xiàn)電頻譜不等同于無(wú)線(xiàn)電波,無(wú)線(xiàn)電波是頻率低于3000GHz,不用人造波導而在空間傳播的電磁波。無(wú)線(xiàn)電波有大自然產(chǎn)生的,也有人類(lèi)自身活動(dòng)產(chǎn)生的。人們在利用無(wú)線(xiàn)電波時(shí),為便于描述使用了無(wú)線(xiàn)電頻率這個(gè)概念,無(wú)線(xiàn)電頻率這個(gè)概念是最方便描述無(wú)線(xiàn)電波,也是最能體現無(wú)線(xiàn)電波特征的,就如同人們?yōu)榱藢Α叭恕边M(jìn)行特定描述,而采用姓名、身份證號的方式(符號)進(jìn)行描述區分。而無(wú)線(xiàn)電頻譜就是多個(gè)無(wú)線(xiàn)電頻率排列組成的集合,就如同尺子上一個(gè)個(gè)刻度排列形成的集合。無(wú)線(xiàn)電波是一種物,而無(wú)線(xiàn)電頻譜不是物,它僅僅是一個(gè)參數,在邏輯上使用無(wú)線(xiàn)電波資源更符合客觀(guān)實(shí)際。但人們使用無(wú)線(xiàn)電頻譜資源這一概念,而非無(wú)線(xiàn)電波資源,可能是無(wú)線(xiàn)電技術(shù)人員在利用無(wú)線(xiàn)電波時(shí)總要按照特定的頻率來(lái)發(fā)射無(wú)線(xiàn)電波,使用頻率這個(gè)概念方便交流,人們也習慣用無(wú)線(xiàn)電頻率(頻譜)這個(gè)概念。筆者在此論述的目的并不是要糾正無(wú)線(xiàn)電頻譜資源這個(gè)概念,而只是澄清其所表達的正確含義。下文中筆者仍用無(wú)線(xiàn)電頻譜(頻率)資源這個(gè)概念。

      非傳統自然資源的特征

      當前,無(wú)線(xiàn)電技術(shù)已廣泛應用于通信、廣播電視、交通、鐵路、航空等行業(yè)領(lǐng)域,成為促進(jìn)經(jīng)濟發(fā)展、推動(dòng)國防建設、服務(wù)社會(huì )民生的重要手段。無(wú)線(xiàn)電頻譜是一種資源已是共識,那無(wú)線(xiàn)電頻譜是否屬于自然資源呢?我國法律法規中并沒(méi)有界定無(wú)線(xiàn)電頻譜屬于自然資源?!稇椃ā返?條第1款規定:“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源,都屬于國家所有,即全民所有……”,該條采用列舉+兜底的方式明確了自然資源的所有權屬性,而無(wú)線(xiàn)電頻譜是否包含在“等自然資源”中還需進(jìn)一步論證。

      關(guān)于自然資源的含義如何界定,在學(xué)界存在爭議。資源經(jīng)濟學(xué)者認為:自然資源是由人類(lèi)發(fā)現的在自然狀態(tài)中有用途和有價(jià)值的物質(zhì)。在聯(lián)合國出版的文獻中,對自然資源的含義也采此種觀(guān)點(diǎn),認為“人在其自然環(huán)境中發(fā)現的各種成分,只要它能以任何方式為人提供福利的都屬于自然資源。從廣義來(lái)說(shuō),自然資源包括全球范圍內的一切要素,它既包括過(guò)去進(jìn)化階段中無(wú)生命的物理成分,如礦物,又包括地球演化過(guò)程中的產(chǎn)物,如植物、動(dòng)物、景觀(guān)要素、地形、水、空氣、土壤和化石資源等?!睆穆?lián)合國文獻對自然資源含義的界定可知,自然資源是一個(gè)相對的概念,隨著(zhù)社會(huì )生產(chǎn)力水平的提高和科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步,先前尚不知用途的自然物質(zhì)逐漸被人類(lèi)發(fā)現和利用,自然資源的種類(lèi)將日益增多,自然資源的概念也不斷深化和發(fā)展。電磁波就是由人類(lèi)發(fā)現的在自然狀態(tài)中有用途和有價(jià)值的物質(zhì)。1887年德國物理學(xué)家赫茲通過(guò)實(shí)驗證實(shí)了電磁波在空間的存在,證實(shí)了麥克斯韋理論,人類(lèi)電子通信技術(shù)真正開(kāi)始從“有線(xiàn)通信”向“無(wú)線(xiàn)電通信”轉折,人類(lèi)進(jìn)入了無(wú)線(xiàn)通信的新領(lǐng)域。從這個(gè)意義上講,無(wú)線(xiàn)電頻譜(無(wú)線(xiàn)電波)是一種自然資源。

      需要注意的是,當今社會(huì )為人類(lèi)社會(huì )創(chuàng )造巨大財富的無(wú)線(xiàn)電波都是人為產(chǎn)生的,但這種人為產(chǎn)生并不是人隨意產(chǎn)生的,而是在遵循和利用無(wú)線(xiàn)電波傳播特性的基礎上。自然資源是一種規律性的存在,這從根本上決定了人類(lèi)對自然資源進(jìn)行研究、開(kāi)發(fā)利用及保護的內容和方式,同時(shí)也是構建自然資源法律制度的起點(diǎn)和內在決定性因素。

      一般認為,自然資源具有價(jià)值性、稀缺性等特征,無(wú)線(xiàn)電頻譜資源符合自然資源的特征。無(wú)線(xiàn)電頻譜資源具有價(jià)值性,以公眾移動(dòng)通信為例,我國為16.05億戶(hù)的移動(dòng)電話(huà)分配無(wú)線(xiàn)電頻率。雖然無(wú)線(xiàn)電頻譜資源可以通過(guò)空間、時(shí)間、頻率等條件進(jìn)行頻率復用,但就某一頻段、頻率,它在一定區域、一定時(shí)間和一定條件下的利用是有限的。具體而言,如同土地有肥沃和貧瘠之分,無(wú)線(xiàn)電頻譜資源也有好用和不好用之分,有的頻段很“肥沃”被稱(chēng)為“黃金頻段”,很多行業(yè)部門(mén)在爭搶?zhuān)械念l段比較“貧瘠”,開(kāi)發(fā)利用的成本非常高。在國際法層面,《國際電信聯(lián)盟組織法》第196條和國際電信聯(lián)盟《無(wú)線(xiàn)電規則》第1卷0.3款都指出:“各主管部門(mén)應牢記,無(wú)線(xiàn)電頻率和對地靜止衛星軌道是有限的自然資源,必須依據《無(wú)線(xiàn)電規則》的規定合理而有效率地節省使用……”

      無(wú)線(xiàn)電頻譜資源屬于自然資源,然而與人們熟知的石油、天然氣等傳統自然資源相比,無(wú)線(xiàn)電頻譜資源不能儲存,如果一個(gè)頻段在某個(gè)時(shí)間內未被使用,那么它能夠被使用的機會(huì )就一直存在。無(wú)線(xiàn)電頻譜不會(huì )耗盡或用光,它也不能進(jìn)口或出口。下表從7個(gè)方面給出了頻譜資源與土地、石油和水資源的對比。

      頻譜的另一個(gè)重要特征是可能存在干擾問(wèn)題,頻譜的一種應用(例如廣播)可能會(huì )干擾另一種應用(例如移動(dòng)通信)。鄰頻用戶(hù)可能受到干擾,因而保護某一用戶(hù)免受其他用戶(hù)干擾就變得非常重要;如果不能滿(mǎn)足這一條件,頻譜可能因干擾而完全不可用。

      國家所有權下的無(wú)線(xiàn)電頻譜資源

      國家所有權指向的對象

      早在制定《物權法》的過(guò)程中,有人認為規定無(wú)線(xiàn)電頻譜資源屬于國家所有,不利于新技術(shù)的開(kāi)發(fā),會(huì )產(chǎn)生爭議。當時(shí)依據1993年《無(wú)線(xiàn)電管理條例》第5條規定:“國家鼓勵對無(wú)線(xiàn)電頻譜資源的開(kāi)發(fā)、利用和科學(xué)研究,努力推廣先進(jìn)技術(shù),提高管理水平。對在無(wú)線(xiàn)電管理工作和科學(xué)研究中作出重大貢獻的單位和個(gè)人,應當給予獎勵?!币虼?,規定無(wú)線(xiàn)電頻譜資源屬于國家所有并不會(huì )不利于新技術(shù)的開(kāi)發(fā),而會(huì )更有利于充分、合理、有效地利用無(wú)線(xiàn)電頻譜資源。關(guān)于無(wú)線(xiàn)電頻譜屬于國家所有的表述,筆者在搜集整理的國外無(wú)線(xiàn)電相關(guān)法律中并沒(méi)有這樣的規定,如美國《1934年通信法》和《1996年電信法》,英國《2003年通信法》和《2006年無(wú)線(xiàn)電報法》,澳大利亞《1992年無(wú)線(xiàn)電通信法》、新西蘭《1989年無(wú)線(xiàn)電通信法》、日本《無(wú)線(xiàn)電法》、俄羅斯《通信法》等。有學(xué)者將無(wú)線(xiàn)電頻率和衛星軌道資源視為一種人類(lèi)共同繼承財產(chǎn),也有學(xué)者提出,將無(wú)線(xiàn)電頻譜納入國家所有權,不僅沒(méi)有切實(shí)的權屬意義,還會(huì )對現有民法理論造成困境。如何理解無(wú)線(xiàn)電頻譜資源屬于國家所有的內涵就很有必要。

      傳統的自然資源如礦產(chǎn)資源屬于一個(gè)主權國家領(lǐng)土范圍內,規定其屬于國家所有很容易被理解,而對于無(wú)線(xiàn)電頻率資源,無(wú)線(xiàn)電波看不見(jiàn)、摸不著(zhù),且傳播不受行政區域、國界的限制,與傳統可見(jiàn)物自然資源國家所有權指向的對象不同的是,國家所有權意義下的無(wú)線(xiàn)電頻譜是指國家對無(wú)線(xiàn)電頻譜的初始管理權或控制權,國家對無(wú)線(xiàn)電頻譜資源實(shí)行統一規劃、合理開(kāi)發(fā)、有償使用的原則。在頻譜資源管理方面,國家實(shí)行許可制度,除《無(wú)線(xiàn)電管理條例》第14條規定的不需要辦理頻率許可的三種情形外,任何單位和個(gè)人使用頻率都需要辦理頻率許可并按照國家規定繳納無(wú)線(xiàn)電頻率占用費。國家統一發(fā)布《中華人民共和國無(wú)線(xiàn)電頻率劃分規定》。

      國家所有權的行使主體

      《民法典》第252條規定“無(wú)線(xiàn)電頻譜資源屬于國家所有?!睙o(wú)線(xiàn)電頻譜資源所有者為國家。根據《民法典》第246條:“法律規定屬于國家所有的財產(chǎn),屬于國家所有即全民所有。國有財產(chǎn)由國務(wù)院代表國家行使所有權。法律另有規定的,依照其規定?!痹摋l款通過(guò)立法授權的方式確定國務(wù)院代表國家行使所有權這一原則性規定,同時(shí)又作了除外規定。然而對于無(wú)線(xiàn)電頻譜資源這一國有財產(chǎn),規范其行業(yè)管理的最高位階的單行法就是《無(wú)線(xiàn)電管理條例》,所以不屬于《民法典》第246條中“法律另有規定,依照其規定”的情形,那么就應當是國務(wù)院作為法定授權主體,代表國家對無(wú)線(xiàn)電頻譜資源行使所有權。而國務(wù)院要行使其權利需要通過(guò)法律授權某個(gè)行業(yè)主管部門(mén),如《土地管理法》第5條規定“國務(wù)院土地行政主管部門(mén)統一負責全國土地的管理和監督工作”,類(lèi)似條款規定還有《草原法》第8條、《森林法》第9條、《水法》第12條、《礦產(chǎn)資源法》第11條、《煤炭法》第12條、《漁業(yè)法》第6條等相關(guān)法律條款。在無(wú)線(xiàn)電管理中,依據《無(wú)線(xiàn)電管理條例》第4條、第8條、第9條和第11條等條款,我國無(wú)線(xiàn)電管理屬于軍地共管模式,工業(yè)和信息化部和軍委相關(guān)部門(mén)為無(wú)線(xiàn)電頻譜資源所有權的直接行使者。這種管理方式不同于我國其他資源行業(yè)管理,也與《民法典》中的規定不一致,這一問(wèn)題的背后涉及到我國無(wú)線(xiàn)電管理體制。

      相比傳統自然資源一直由政府管理,我國無(wú)線(xiàn)電管理工作從建國后到1986年一直是軍隊統管。1986年11月,國務(wù)院、中央軍委批轉《國家無(wú)線(xiàn)電管理委員會(huì )關(guān)于調整無(wú)線(xiàn)電管理委員會(huì )體制問(wèn)題會(huì )議紀要的通知》(國發(fā)〔1986〕102號),確定無(wú)線(xiàn)電管理實(shí)行統一領(lǐng)導、分工管理的體制,國家無(wú)線(xiàn)電管理委員會(huì )統一領(lǐng)導全國的無(wú)線(xiàn)電管理工作,其辦公室由軍隊轉到政府,由郵電部代管,對外公開(kāi)辦公。在委員會(huì )管理體制下,國家無(wú)線(xiàn)電管理委員會(huì )主任由國務(wù)院副總理兼任,這一時(shí)期無(wú)線(xiàn)電頻譜資源由國務(wù)院代表國家行使所有權,原1993年《無(wú)線(xiàn)電管理條例》第3條規定“無(wú)線(xiàn)電管理實(shí)行統一領(lǐng)導”也是委員會(huì )制度下的統一領(lǐng)導。

      1998年國務(wù)院機構改革,國家無(wú)線(xiàn)電管理委員會(huì )及其辦公室的行政職能由信息產(chǎn)業(yè)部承擔,設在總參謀部通信部的全軍無(wú)線(xiàn)電管理委員會(huì )辦公室負責軍事系統的無(wú)線(xiàn)電管理工作。涉及軍地雙方有關(guān)無(wú)線(xiàn)電管理的重大事項由信息產(chǎn)業(yè)部、總參謀部聯(lián)合上報國務(wù)院、中央軍委。2008年,國務(wù)院機構改革,撤銷(xiāo)信息產(chǎn)業(yè)部,組建新的工業(yè)和信息化部?!秶鴦?wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)工業(yè)和信息化部主要職責內設機構和人員編制規定的通知》(國辦發(fā)〔2008〕72號)中,主要職責第十二項為無(wú)線(xiàn)電管理職責。

      從無(wú)線(xiàn)電管理體制調整變化可以看出,我國無(wú)線(xiàn)電管理體制經(jīng)歷了三個(gè)階段:第一階段是建國后到1986年,這一時(shí)期為軍隊統管時(shí)期;第二階段為1986年到1998年,這一時(shí)期為委員會(huì )管理模式下的集中統一管理;第三階段為1998年至今,這一時(shí)期是軍地共管時(shí)期,除軍事系統的無(wú)線(xiàn)電工作外,工業(yè)和信息化部為國家無(wú)線(xiàn)電管理機構,國務(wù)院有關(guān)部門(mén)的無(wú)線(xiàn)電管理機構在國家無(wú)線(xiàn)電管理機構的業(yè)務(wù)指導下,負責本系統(行業(yè))的無(wú)線(xiàn)電管理工作。在當前無(wú)線(xiàn)電管理體制下,如何實(shí)現《民法典》中規定的國有無(wú)線(xiàn)電頻譜財產(chǎn)由國務(wù)院代表國家行使所有權就是一個(gè)新的課題。在不調整全國無(wú)線(xiàn)電管理體制的情況下,需要研究制定更高位階的法,解決無(wú)線(xiàn)電頻譜資源法律層級較低的問(wèn)題,對無(wú)線(xiàn)電頻譜資源這一國有財產(chǎn)的行使主體作出規定。

      結束語(yǔ):

      無(wú)線(xiàn)電頻譜資源在國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展過(guò)程中所發(fā)揮的關(guān)鍵支撐和基礎平臺作用越來(lái)越重要,并作為重要的生產(chǎn)力要素,直接推動(dòng)經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展與進(jìn)步。近年來(lái),隨著(zhù)“制造強國”“網(wǎng)絡(luò )強國”“互聯(lián)網(wǎng)+”等決策部署的實(shí)施,以及智能制造、下一代移動(dòng)通信、物聯(lián)網(wǎng)、車(chē)聯(lián)網(wǎng)等新技術(shù)新業(yè)態(tài)的快速發(fā)展,頻譜資源的供需矛盾不斷凸顯,電磁環(huán)境日益復雜,無(wú)線(xiàn)電安全工作愈發(fā)重要。目前國家已啟動(dòng)了無(wú)線(xiàn)電頻譜資源立法研究工作,以通過(guò)立法統籌協(xié)調管理頻譜資源,進(jìn)一步提高頻譜資源使用效率。本文開(kāi)展無(wú)線(xiàn)電頻譜資源基礎問(wèn)題研究,以期推動(dòng)我國頻譜資源立法工作。


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